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Pourquoi parler du droit des tiers contre les Permis de Construire ?

 

Plantons le décor :

La France compte environ 33,5 M de logements et le parc augmente depuis des années d'environ 310/330.000 logements par an ce qui correspond à environ 300/340.000 constructions desquelles il faut soustraire les 21 à 22.000 destructions.

 

Selon le "Bilan d’activité des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et du Conseil d’État", l'urbanisme représente environ 11.800 nouveaux contentieux en 2010, en nette augmentation depuis quelques années (plus 8% par rapport à 2009).

Au regard des 327.000 logements construits en 2010, le nombre de contentieux, qui ne sont d'ailleurs pas tous des recours contre les permis, serait donc être un épiphénomène.

 

Bien qu’il n’existe aucun recensement exhaustif récent, tous les acteurs consultés (maires, services de l’urbanisme, logement social et promoteurs) estiment qu’environ 80% des recours sont « mal intentionnés » et sont qualifiés de "recours alimentaires" par les promoteurs. .... tous évoquent une situation catastrophique et insistent sur une nécessaire réforme du droit des tiers contre les permis de construire.

 

Alors, sur quels pieds danser ? Tentons une autre approche.

Les logements individuels représentent environ 52% des constructions. Un recours alimentaire n'a que peu d'intérêt contre une simple maison car le gain financier est faible. Les recours en "individuels diffus" relèvent plus du conflit de voisinage.

Le logement collectif représente environ 160.000 logements/an.

 

A ce stade nous allons faire deux hypothèses :

- première hypothèse : seul 20% des 11.800 contentieux sont des recours dirigés vers des opération de logements collectifs

- seconde hypothèse : Un PC en logement collectifs comporte en moyenne 20 logements.

 

On obtient alors 11.800 x 20% x 20 = 47.200 logements attaqués par an soit le tiers des opérations en collectif qui part en contentieux.... et il convient de rajouter tous les recours "gracieux" qui sont traités en amont et on peut raisonnablement estimer qu'au moins 50% des opérations en logements collectifs sont attaqués. Ceci correspond assez bien au ressenti des professionnels.

 

On peut alors affirmer qu'en France, les recours des tiers contre les Permis de Construire sont un véritable obstacle à la construction alors même que le besoin de logements estimé par nos gouvernants n’a jamais été aussi prégnant. Bon nombre de professionnels considèrent que pour réaliser l'objectif de construction du gouvernement, le problème n'est pas le foncier mais bien le racket des recours des tiers alimentaires.

 

Continuons de planter le décors afin de comprendre maintenant le pourquoi et le comment des recours :

En première instance, le délai moyen de traitement des contentieux administratifs, soit environ 11 mois, n'est absolument pas caractéristique des "gros" contentieux que sont les recours dont le délai de traitement n'est pas clairement identifié et qui semble, au doigt levé, s'établir à plus de 2 ans, délai identifié pour les affaires "ordinaires".

En appel, toujours sans statistiques spécifiques, il faut au minimum rajouter 1 an et 3 mois, ce qui est le délai moyen de traitement des affaires "ordinaires".

Environ 600 dossiers "urbanisme et aménagement"  par an finissent en Conseil d'État (575 en 2009 et 656 en 2010).

Il convient bien entendu de rajouter à ces délais les délais prévus aux articles 421-1 à 421-4 du code de justice administrative.... et on obtient un délai judicaire compris entre 2 et 4 ans !

Ce délai est le coeur du problème.

 

En effet, même s’il est « infondé », un recours bloque le mécanisme de financement et de vente, ce qui revient à bloquer complètement 99% des projets. Peu importe la qualité des arguments puisque l'adage visé est "time is money".

 

Du seul fait de la durée normale d'une promesse, ces délais permettent de faire capoter l'immense majorité des projets. Les requérants, qui connaissent parfaitement leur potentiel de nuisance, sont donc en position de force pour "négocier" une compensation financière.

 

Donc une des solutions pour lutter contre les recours consiste à réduire la durée des procédures. En effet, en soit, les recours ne seraient pas gênants si la justice était plus rapide. Si les recours étaient traités rapidement, l’intérêt à agir des requérants de mauvaise foi disparaîtrait.

 

Le permis de construire est une décision administrative et tout citoyen a le droit de l'attaquer. Certains recours protègent des abus et des erreurs. Il convient donc de préciser que la possibilité d’attaquer une décision administrative ne doit pas être modifiée dans sa globalité et affirmer que le principe de recours pour excès de pouvoir doit rester le plus ouvert possible dans l'intérêt de la défense de la légalité.

 

La Convention Européenne des Droits de l’Homme reconnaît à chacun le droit d’être jugé dans un délai raisonnable. Ce droit est de plus en plus invoqué devant les juridictions nationales pour obtenir la condamnation de l’État.

Le justiciable, sauf s’il s’agit d’un débiteur usant d’artifices dilatoires, souhaite que son affaire soit jugée dans un délai raisonnable et prévisible.

Les recours alimentaires sont rarement qualifiés d’abusifs et sont donc peu ou pas sanctionnés, ce qui encourage leur formation.

La plupart des recours « alimentaires » font l’objet d’une transaction financière !

La durée des procédures, l’absence de risque pour le requérant et l’espoir d’un gain facile et conséquent encouragent la formation des recours, ce qui sature encore plus les tribunaux et augmente le délai des jugements. Il faut sortir de ce cercle non vertueux.

 

Le problème des recours n’étant pas nouveau et les réflexions sur le sujet sont nombreuses - Texte de loi dite SRU proposée par Monsieur JOSPIN, Premier Ministre,

- Le rapport « PELLETIER »,

- Un protocole de procédure proposé par la Cour d’Appel de Lyon.....

 

Le droit immobilier est déjà un droit spécifique à bien des égards. Le recours administratif contre une autorisation de construire est aussi une procédure spécifique (l’article R.411-7 renvoie vers l’article R.600-1 du Code de l’Urbanisme). Il semble donc possible de renforcer cette spécificité.

 

Les juges sont débordés et le budget de la justice n’est pas extensible.

Si des mesures sont proposées, elles doivent permettre d'alléger les tribunaux sans nuire aux droits des justifiables.

 

Voici deux idées :

-       Accélérer la mise en état avec des délais imposés pour le dépôt des mémoires.

-       Augmenter le risque pour les requérants de mauvaise foi.

 

A.  Accélérer la mise en état :

 

Actuellement, seul le délai de production du mémoire introductif est encadré par des délais prévus aux articles 421-1 à 421-4 du code de justice administrative.

Le code de procédure administrative ne prévoit aucun délai pour la production des mémoires.

Le juge peut certes imposer par ordonnance le respect d’un calendrier et il existe une date limite de clôture « mécanique » intervenant trois jours francs avant l’audience.

Dans les faits, la partie la plus diligente attend plusieurs mois, voire plus d’un an, avant de saisir le Président du Tribunal afin qu’il impose des délais. Force est de constater que ce mécanisme ne fonctionne pas.

Il faut inverser le système : Sous peine d’irrecevabilité, on pourrait donc assez facilement imposer, de par la loi, un délai de deux mois (dépôt au greffe) pour la production des mémoires, sauf autorisation du juge, qui au vu de la complexité du dossier ou dans l’attente d’un élément novateur (par exemple un PCM en instruction), pourrait accorder des délais supplémentaires.

 

Cette modification n’entraînerait pas de besoins supplémentaires au niveau de la justice. Bien au contraire, le degré de nuisance étant réduit, les requérants devraient être moins nombreux.

 

Ce délai de deux mois n’est pas anodin : si l’on considère qu’un recours contentieux oblige le requérant à produire son mémoire dans les deux mois de l’affichage, c’est donc que le délai de deux mois est suffisant pour produire un mémoire. Dans le cas d’un recours gracieux, le requérant dispose certes de 2 à 4 mois supplémentaires pour peaufiner son mémoire introductif d’instance. En fait, il dispose de 2 mois à partir du rejet de son recours amiable sachant que l’administration dispose de deux mois pour lui répondre.

 

Il semble difficile de lutter juridiquement contre la multiplication des mémoires. Dans leurs jugements, les juges doivent donc reprendre la totalité des mémoires produits. C’est long, fastidieux et sans aucune valeur ajoutée.

Bien connu des praticiens des juridictions civiles, il est facile d’imposer que chaque mémoire produit soit un mémoire récapitulatif par lequel on renonce à tous les moyens non repris.

 

Très concrètement, l’article R. 600-1 du code de l'urbanisme pourrait être complété par :

« En cas de recours contentieux à l'encontre d'une autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, nonobstant les délais spéciaux d’une autre durée, les parties disposent, à peine d'irrecevabilité relevée d'office et sans qu’il soit besoin d’une notification préalable, d'un délai franc de deux mois à compter de la notification qui leur en est faite, pour déposer ou adressé leur mémoire au greffe.

Tous les mémoires produits seront récapitulatifs et devront donc reprendre l’intégralité des moyens.

Au regard des éléments qui lui seront présentés, le juge de la mise en état pourra accorder des délais supplémentaires pour la production des mémoires et/ou pourra proposer la réouverture des débats.»

 

B.  Renforcer le risque pour le requérant de mauvaise foi

 

Le tribunal administratif, sur le fondement de l’article R741-12 du code de procédure administrative, peut condamner le requérant de mauvaise foi à une amende.

Dans les faits, ce genre de condamnation est plus qu’exceptionnelle en fréquence et peu dissuasive par son montant.

Le recours alimentaire n'est que rarement abusif car il soulève toujours un point réglementaire plus ou moins pertinent. L'intérêt du requérant n'est absolument pas de gagner le procès mais comment les juges peuvent-ils distinguer le bon grain de l'ivraie surtout si politiquement la protection de ce droit devient un devoir absolu lorsque le requérant est toujours le gentil citoyen opposé aux méchants promoteurs.

 

La modification du plafond aurait surtout un impact psychologique.

Nonobstant l’inflation, le montant actuel n’a pas été réactualisé depuis 1990.

Monsieur JOSPIN, Premier ministre, lors du vote de l’article 20 de la loi SRU avait proposé de porter le montant maximum de l’amende à 30.000 €, mais ce texte n’a pas été approuvé.

 

Proposition : Modification du plafond prévue à Article R741-12 du code de procédure administrative «Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3.000 euros. »

Par Article R741-12 «Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 50.000 euros. »

 

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Évoquons enfin l'annulation conditionnelle car elle est déjà dans les textes au niveau de l’article L600-5 du code de l'urbanisme qui dispose « Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. ». Ce texte est peu connu car il est récent et peu d'avocats y font référence.

 

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Martin-Pierre GIRARD-CLAUDON, membre du groupe Urbanisme et Promotion de la RICS, vous propose,de collecter et traiter vos idées pour traiter ce problème et faire évoluer la problématique.

Je suis par exemple très preneur du nom des avocats (ou des sociétés) auxquels vous avez été confrontés.....